1-Ci sono due ragioni per cui il testo sui partiti politici di Costantino Mortati (1891-1985) qui pubblicato assume oggi un interesse peculiare.
In primo luogo per la sua attualità. Pur risalendo all’oramai lontano 1949 e nonostante non possa definirsi proprio un inedito (ma è come se lo fosse per le ragioni di cui dirò), esso appare, infatti, di cocente attualità anche alla luce di due recenti Proposte di legge (Lorenzo Guerini e Sposetti). In secondo luogo perché il saggio di Mortati evidenzia non soltanto la parabola della discussione sull’attuazione dell’art. 49 della Costituzione, ma anche il significativo percorso dello stesso Mortati (e di uno dei suoi allievi Leopoldo Elia) in argomento.
Uscito tra i “Quaderni di ‘Ricerca’” (il periodico della Fuci), il testo su Concetto e funzione del partito politico si inserisce nel costante interesse di Mortati per le forze politiche organizzate nello Stato di massa. Senza tenere conto delle due monografie principali (L’ordinamento del governo nel nuovo diritto pubblico italiano e la Costituzione in senso materiale), Mortati si era occupato specificamente del partito politico nel saggio Sulla posizione del partito nello Stato, in cui aveva riconosciuto le novità che la recente normativa dell’ordinamento autoritario a tendenza totalitaria fascista aveva introdotto in materia durante gli anni Trenta. Alle spalle dell’opera La Costituente, nel periodo immediatamente post-bellico deve essere, invece, citata la Relazione sulla disciplina legislativa della formazione delle liste dei candidati alle elezioni politiche, in cui lo stesso Mortati esplica la sua concezione organicistica molto articolata, dove il partito esprime una funzione determinante per l’esplicazione dei diritti politici e caratterizza la forma di Stato di democrazia pluralista. Successivo al saggio di cui stiamo parlando si pongono, invece, il contributo Disciplina dei partiti politici nella Costituzione italiana, Sindacati e partiti politici, e Note introduttive ad uno studio sui partiti politici nell’ordinamento italiano.
Il saggio del 1949 rappresenta, insomma, la prosecuzione del dibattito costituente e la prosecuzione del tentativo di costruire uno “Stato dei partiti regolato”, in cui gli stessi fossero la cerniera fondamentale tra società civile, società politica e istituzioni. Il lettore apprezzerà l’intento pedagogico di alto livello del contributo mortatiano, che sintetizza il dibattito internazionale e nazionale sul partito politico e nello stesso tempo interviene in quello specifico e coevo del partito cattolico. I temi fondamentali della funzione pubblicistica del partito politico sono ben presenti a Mortati che li individua, come aveva fatto anche il suo allievo Leopoldo Elia, nei diritti degli iscritti, da un lato, e nella individuazione dei candidati, dall’altro.
La ragione per cui questo saggio non è stato inserito nella Raccolta di scritti mortatiani del 1972 sta probabilmente nel fatto che lo stesso evidenzia ancora una posizione decisa per l’intervento in materia, che la dinamica della forma di regime italiana avrebbe successivamente sconsigliato. Costantino Mortati nel corso dei suoi successivi interventi passò, infatti, dalla posizione favorevole alla regolazione del partito politico al tema dell’integrazione del sistema dei partiti ai fini di attuazione della Costituzione. In questa prospettiva è sicuramente significativa la vera e propria abiura di qualsiasi regolazione pubblicistica operata dallo stesso Mortati nel corso del Convegno nazionale di Studio dell’Unione Giuristi Cattolici Italiani sui I partiti politici nello Stato democratico. Come ho già ricordato in altra sede, nel dicembre 1958 Mortati aveva sostenuto in quel specifico consesso che “l’esperienza si era incaricata di dimostrare che tutto era una illusione” e che le ipotesi di regolazione del partito politico “nella nuova atmosfera di contrasto radicale di interessi fra partiti” rischiavano di “tradursi in strumento di persecuzione contro quelli dell’opposizione, con grave danno per le esigenze del dinamismo sociale particolarmente avvertito nel nostro paese”. Mortati aveva esplicitamente riconosciuto, quindi, che la frattura del 1947 (ma soprattutto la situazione post-18 aprile 1948) avevano reso impossibile la regolazione del partito politico così come essa era stata ipotizzata dalla parte più attenta del ceto politico costituente. E che simili pericoli non fossero solo teorici lo confermò- ad esempio- il successivo Convegno fiorentino (maggio 1960) su Il controllo democratico dei partiti e dei sindacati, nel corso del quale Alfonso Tesauro si spinse a sostenere – contrastato dallo stesso Giuseppe Maranini- che nel settore specifico potessero essere ammissibili, se non addirittura auspicabili, interventi amministrativi affidati ai prefetti.
2-Simili osservazioni, che – da un lato- evidenziano la peculiarità del contesto politico italiano caratterizzato da partiti considerati dai partner come antisistema e –dall’altro- spiegano anche la crescente sfiducia nelle forze politiche tradizionali che ispirò l’azione di Mortati durante gli anni Sessanta ed il suo coinvolgimento nel Movimento di azione pubblica, invitano ad esaminare con attenzione il ddl Guerini (replica della proposta Zanda al Senato) e la proposta Sposetti, a cui ci si è accennato all’inizio. Si tratta di due testi diversi per impostazione, presentati da autorevoli esponenti politici del PD, con finalità differenti e solo in parte convergenti. Entrambi si inseriscono alle spalle di una serie di interventi normativi (mi riferisco alle leggi 96/2012 e 13/2014), assunti come ulteriore indebolimento delle formazioni politiche, che hanno caratterizzato la seconda fase della storia della Costituzione repubblicana nel corso degli ultimi venti anni. Gli interventi proposti e le giustificazioni sono più espliciti e sistematici nel caso del progetto Sposetti, mentre la recezione del progetto Zanda da parte di Guerini alla Camera evidenzia anche necessità tattiche di operare in un contesto meno problematico per ottenere un risultato simbolico nell’ambito di una prospettiva di democrazia militante. Entrambi appaiono, pur nelle differenze, come parti di una innovazione normativa come quella dell’Italicum, costitutiva della legislazione elettorale generale.
In un simile contesto, il contributo di Mortati conferma l’essenzialità di valutare, in maniera unitaria e complessiva, parti sottovalutate della normativa di settore che attengono:
- alla individuazione dei candidati;
- alla presentazione delle liste;
- al finanziamento dei partiti ed al rimborso delle spese elettorali.
A questo ovviamente si aggiungono i temi relativi alla importanza della normativa sulla comunicazione politica tradizionale (stampa e radio /televisione) e di tipo nuovo (internet); alla regolazione dei sondaggi in campo politico ed elettorale ed altri temi tipici della società dell’informazione, ancora sconosciuti negli anni Quaranta.
Dalla lettura combinata del saggio di Mortati e dalla valutazione dei progetti di legge segnalati si evidenzia, in prospettiva storica, il profondo cambiamento del contesto, ma il permanere di alcuni problemi di fondo, che l’acquisizione della personalità giuridica e dei controlli conseguenti potrà solo attenuare. In particolare, la fase attuale della storia della Costituzione repubblicana e della storia costituzionale italiana, che vede – dopo un periodo di obnubilamento del circuito partitico-parlamentare (2011-2013)- una apparente ripresa dello stesso nella specifica versione del bipersonalismo imperfetto, impone una riflessione attenta dello stato della democrazia rappresentativa vigente, anche tenendo conto delle tensioni che su di essa e sullo Stato sociale si scaricano in considerazione dei processi di integrazione e di globalizzazione. Nell’introduzione al volumetto dedicato alla Costituzione di Weimar proprio Costantino Mortati aveva messo in evidenza come gli ordinamenti democratici potessero implodere sulla base della presenza di difficoltà crescenti dei sottosistemi sociale ed economico, mentre – anche sulla base della sua attività nell’ambito della Commissione Forti egli aveva invocato l’individuazione di un compromesso efficiente per il nuovo ordinamento costituzionale post-bellico. Alla base della preoccupazione di Mortati stava la consapevolezza che le democrazie di massa o si fondano su di un sistema di partiti strutturato e regolato o danno vita a fenomeni personalistici e plebiscitari.
Nel momento attuale, ancora una volta, riappare dunque il peso dell’onda lunga della storia costituzionale italiana e la necessità di tenere conto della stessa, con decisione ma senza indulgere in scorciatoie pericolose. Il saggio di Mortati costituisce – dunque- un buon punto di partenza per una riflessione sul tema della regolazione del partito politico agli inizi del Terzo millennio, argomento che – di fronte alle spinte populiste e personalistiche- continua ad essere strategico. È per questo che la Rivista Nomos-leattualità nel diritto, in collaborazione con la “Fondazione Galizia”, ritiene opportuno invitare giuristi e scienziati della politica ad una discussione incrociata sul tema, avvertendo che il 14 dicembre p.v. si terrà il Convegno “Potere costituente e limiti alla revisione costituzionale”, dedicato al trentennale della morte di Mortati ed al settantesimo della pubblicazione de La Costituente (Roma, Darsena, 1945).
(Fulco Lanchester)
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Di seguito si riporta il sommario del saggio: Nota introduttiva – 1. Origine e caratteri essenziali dei partiti politici moderni 2. Le critiche ai partiti 3. I partiti nello Stato liberale e nello Stato democratico 4. Presupposti per un regime a pluralità di partiti 5. Le funzioni del partito politico. La tendenza verso la sua pubblicizzazione 6. Problemi inerenti all’organizzazione interna del partito 7. Possibilità e modi d’intervento dello Stato nell’organizzazione dei partiti 8. Problemi inerenti all’esercizio di funzioni del partito interferenti con quello dello Stato 9. Rapporti con il partito dei titolari di cariche pubbliche 10. Influenze del regime di partiti sul funzionamento del governo parlamentare e sulla pubblica amministrazione – Cenni bibliografici.
